市民の利益にならない市庁舎移転。9月26日、特別多数議決を要する市役所の位置を定める条例の「否決」が意味することについて、説明を書いてみました。
枚方市議会議員の奥野みかです。
2022年9月26日、市役所の位置に関する条例の改正条例は、賛成18、反対12で「否決」されました。
議長も含む出席議員の2/3、つまり賛成には20票が必要な議案でしたが、記名投票により、白票（賛成）を投じたのは18議員、青票（反対）を投じたのは12議員で、「否決」という結果でした。
特別多数議決を要する市役所の位置に関する条例が地方議会に提案されたということ、そして、その条例が「否決」されたということは非常に珍しい、想定することのできなかった「事件」であると思います。
市が「はじめに結論ありき」の計画や考え方をまとめ、きちんとした説明をしていないように思いますので、私なりに市民の皆さんにわかりやすい説明を書いてみました。感想やお𠮟り、誤っている箇所のご指摘、ご意見等があれば、お寄せいただければ嬉しいです。（不足部分は追記を、誤認部分は修正もしていきたいと考えています。）
2022年10月1日
一部改訂：2022年10月2日（Q2,Q18 ）
一部改訂：2022年10月26日（Q11 ）
■はじめに
枚方市議会では、この数年間、枚方市駅南側の再整備をどう進めるかが大きなテーマとなっています。
2022年9月に開催された市議会においては、市長が提案した「枚方市役所を現在の場所から、大阪府北河内府民センターのある場所に移転する」と定める条例案が「否決」されるという、とても珍しいことが起こっています。
ただ、「否決」と言っても、議員総数30人で［賛成］18人vs［反対］12人だったので、数の上では［賛成］が多数だったのですが、市役所の位置を変えるためには、3分の2以上（20人）の［賛成］が必要だと法律で定められているため、賛成者数がそれに足りなかったので「否決」となったわけです。
この条例案に関して、議会では厳しい質疑・討論が行われました。私は「反対の立場」で、積極的に質疑・討論を行いました。しかし、傍聴してくださった市民の皆さんからは、「話が難しい。なぜ、このことが大切なのかがよくわからない。わかりやすく説明してほしい。」というご意見・ご感想が寄せられています。
そこで、私なりに、Ｑ＆Ａの形での説明を試みてみました。
ただ、やはり説明は長くなりますし、難しくもなります。そこはご容赦いただき、お読みいただければ幸いです。
■枚方市役所の位置をめぐる意見対立について
Ｑ1
「市役所の場所（位置）」って、そんなに大切なことなのですか？
めったに行かないし、今の市役所が北河内府民センターの場所に移転したって、市民にとって、それほど大した問題ではないように思いますが？
A1
とても古い現在の市役所庁舎の建替えが必要なことは、大地震発生の危険性が高まっている今、多くの市民の皆さんのご理解をいただけることであると思います。その際、建替えにあたって少しぐらい市役所の場所（位置）が変わっても、それほど大きな問題ではないとのお考えは、ごもっともだと思います。
実は、枚方市のもともとの計画は、枚方市総合文化芸術センターが京阪枚方市駅の北側、関西医科大学近くにできれば、旧枚方市市民会館大ホール棟など、現在の市役所庁舎の向かいにある公共施設を解体・撤去し、その跡地に新しい庁舎を建てるという計画でした。これなら、場所（位置）は少し変わりますが、議論にはならないでしょう。
ところが、市役所庁舎の建替えだけの話で終わらず、旧枚方市市民会館大ホール棟から市民会館本館、市役所庁舎の本館・別館・駐車場から枚方市保健所にかけての広大な市の土地（※「④街区」と呼びます）や、南側の府道を渡った郵便局の横の道から天野川にかけての一帯の土地（※「⑤街区」と呼びます）についても、新しく再整備・再開発しようという大きな構想・計画を進めようとしていることから、テーマがとても複雑になりました。その際、新しい市役所（新庁舎）をどの場所に建てるかによって、残りの広大な土地の再整備・再開発の仕方や市の財政負担が大きく異なることになってしまったからです。
（※2021年3月策定の「枚方市駅周辺再整備基本計画」より引用）
Ｑ2
新庁舎を「⑤街区」に移そうという考え方は、どんな理由に基づくものなのですか？
A2
1960年代の終わり、枚方市は今の「⑤街区」周辺を「官公庁団地」として整備し、市内に点在する国や大阪府の様々な機関を集積することで北河内の行政拠点となることをめざしました。ですから、「⑤街区」には、そうした国や府の機関の庁舎がたくさんあるのです（「あった」という方が正確かもしれません）。そして、10年ほど前に、国は、国や地方自治体の庁舎の建替えにあたっては、それらをまとめた「合同庁舎」の建設を進めようという構想を打ち出しました。
枚方市は、その時、そうした国の事業を活用して、「⑤街区」において市の庁舎や国・府の庁舎の建替えを一気に行おうと考え、国・府との協議を進めた経過があります。国の財政支援を受け、また、国・府・市が負担し合って庁舎を建設すれば、利用者にとっても便利だし、市の財政負担も軽くなるからと考えたからです。
そして、もしそれが実現したら、「④街区」の土地が空きます。駅前の便利な場所なので、ここを民間企業に再開発させたら、魅力的な施設がたくさんできて、たくさんの人で賑わう活気のある場所にできるのではないかと（民間アドバイザーの意見も参考に）市は考えられた、ということです。
「市民会館や大ホールは『京阪枚方市駅北口のクラボウ跡地』へ移転（総合文化芸術センターの開館で実現）、市役所は『⑤街区』へ移転。空いた土地を民間主導でまちづくりをする」～こうした考え方は「連鎖型まちづくり」と呼ばれています。
Ｑ3
「連鎖型まちづくり」という考え方もいいように思いますが、何か問題があるのですか？
A3
さまざまな前提条件が変わってしまったことが問題です。
1つめは、国が掲げた「合同庁舎」を作るという話が実現できませんでした。官公庁団地の中にある国の機関で、現在でも新しい庁舎に入るとされているのは、枚方税務署だけです。しかも、現在、所得税申告の電子化が急速に進められ、窓口の規模はどんどん小さくなっています。国は出先機関を縮小することに力を入れる方向に切り替わったのです。
2つめに、大阪府が北河内府民センターを市役所との合同庁舎化にするのではなく、単独で枚方市駅前の再開発地区（※「③街区」と呼びます）に移転することを決定しました。
となると、新しく建設する新庁舎はほぼすべて枚方市役所の庁舎という性格になってしまいました。ですから、新庁舎の敷地となる府の土地は、市が全部取得することが必要となりました。土地はタダではありませんので、大きな財政負担が発生することになったのです。
Ｑ4
合同庁舎化をできなければ、国や府の財政的な援助はないのですか？
A4
基本的に市庁舎の建設に対する補助はありません。ですから、多くの自治体では、基金を積み立てたり、建設事業のやり方を工夫したりして、将来負担を減らしたり、平準化します。そして、新庁舎を建てる土地を新しく購入するようなことは避けて、もともと持っている土地に建設したりしています。
しかし、今回、市は、市から府にお金を支払って土地を手に入れるのではなく、「土地区画整理事業」（最初は、市街地再開発事業を考えていました）という事業手法を使って、市の土地と府の土地を交換して手に入れることを計画しました。そうすれば、「都市再生土地区画整理事業」などと呼ばれる事業手法を当てはめて、国や府の補助が見込めると考えたからでしょう。しかし、補助があるのかないのか、どの程度のものになるのかは、実際のところ、定かではありません。また、いくら補助があっても、わざわざ他人の土地を購入により取得して市庁舎を移転する必要があるのかは、十分な検討が必要であると思います。
Ｑ5
「⑤街区」に建設する新庁舎の土地を、市はどうやって手に入れるのですか？
A5
市の新庁舎の敷地となる府の土地は、「土地区画整理事業」という事業手法を使って、市が「④街区」内に所有している土地と交換（※「換地」と呼びます）する計画です。
市が「④街区」に所有している土地は広大で、かつ駅に近い土地なので地価が高いです。「⑤街区」の土地も広大ですが、「④街区」に比べると地価が安いので、市は新庁舎の用地を交換で確保することが可能です。
一方、府は交換で手にいれた「④街区」の土地（どの場所の土地の、どれだけの面積を取得できるか今はまだ不明とされています）は自分で使う必要性がないので、売却することになります。そして、その資金を「③街区」の中に新しく建てる府民センターの整備費用に充てることになるのです。
■枚方市駅周辺の再整備をめぐる意見対立について
Ｑ6
いずれにしても、「④街区」の中の市有地は、売却されることになるのですね。売却された土地は、どのように使われるのですか？
A6
実はここが、9月議会における全員協議会や一般質問において、一番議論となったところです。
市が示した枚方市駅周辺整備のイメージ図には、広げられた公園と新しく作られる道路の向こう側（川原町側）に2棟の「複合施設」というものが描かれています。「④街区」の市有地は、道路や公園に変わるものを除くと、売却されて、この2棟の複合施設になるという考え方です。
Ｑ7
複合施設とは何ですか？
A7
市の説明によると、 「まちの魅力を高める複合施設」とされ、次の各施設を集積した生活サポート拠点だとされています。
・子育て支援や教育、医療等の利便性と快適性の向上に繋がる施設
・体験型の文化芸術や公園・広場と連携した健康増進等（フィットネス等）等を通じて多様な交流や賑わいを促進する施設
・多様な働き方が可能なシェアオフィスやインキュベーション施設
・多様なニーズに対応した質の高い都市型居住施設
注意が必要なのは、これらの施設は市が整備するものではありません。この土地を買った民間開発事業者（デベロッパー）に市が整備してもらいたいものを並べただけで、具体的にどのような施設が実現できるのかは、未定です。売却先の選定の際に、事業者が提案した施設内容となるのです。
Ｑ8
複合施設に何か問題はあるのですか？
A8
1つめは、売却した土地の上に建設される施設の中に入る施設なので、期待している施設や機能が整備されるかどうかがわからないということです。また、特に収益性が低いものについては、提案には書かれていても、建物が完成した時に具体化できているかどうか、確証は持てません。また、将来にわたって、そうした施設・機能が継続できるかどうかもわかりません。
2つめは、複合施設の中のこれらの機能を有する商業・業務系の床だけでは、開発事業の収支が成り立たないので、民間開発事業者（デベロッパー）が最も整備したいのは「都市型居住施設」、いわゆる「タワーマンション」ということになります。市も、タワーマンションが建設できないような制約を設けると土地が売却できないと考えているので、タワーマンションが建設されることが確実だということです。
Ｑ9
タワーマンションはあちこちの駅前でも建設されていて人気もあり、入居者が増えると税収が増えるというメリットもあるのではないですか？
A9
大きなタワーマンションについては、最近、次のような問題点が明らかになってきました。
1つめは、良質な物件になればなるほど高価格になり、購入者が限定されること。
2つめは、建築物や設備が高度で高価格なので、大規模修繕などの長期的な維持管理が困難なこと。
3つめには、タワーマンションは分譲型マンションとなることが見込まれるので、建築物の所有形態は「区分所有建築物」になると見込まれることです。
こうしたことから、当初は「綺麗なまちになった」ということになるかもしれませんが、20年、30年と時間が経っても建築物が当初の魅力を保ち続けられるのかどうか、50年、100年先に、この建築物の撤去や建て替えという管理（マネジメント）ができるのか、そうしたことを可能にする仕組みが考えられている様子もありません。民間開発事業者（デベロッパー）は施設を建設し、売却して利益を確保すればそれで終わりですが、「まちづくり」には、長期的な観点、未来に責任を持つということが大切だと思います。
Ｑ10
「区分所有建築物」という所有形態の建築物は、何が問題なのですか？
A10
「区分所有建築物」とは、建物に、構造や利用に独立性がある部分があり、それぞれ別個の所有権者がおられる建築物のことです。「区分所有建築物」における管理運営や処分のことなどは、法律によって管理組合が行うことになります。
分譲マンションにお住いの方にはご理解いただきやすいと思いますが、管理組合の運営や意思決定は大変なのです。ましてタワーマンションとなると数百人もの区分所有者が存在することになるのです。
また、商業・業務系の床の区分所有者も存在しますから、利害や意見の調整は本当に難しく、さまざまな状況変化に適切に対応できなくなる危険性が極めて高くなる、と思われます。
Ｑ11
「④街区」の中の地価の高い市有地を手放し、売却するのですから、「④街区」「⑤街区」の再整備に使う税金は少なくてすむのでしょうか？
A11
そこも議会において、さまざまな指摘がなされているところです。
わざわざ大阪府の土地に市役所を移転して新庁舎を建設する。その結果、「④街区」で整備されるのは公園・広場の拡張と道路。
そして、現在の市有地は売却されて、問題があるタワーマンションが合築される複合施設が建設される。
こうした結果をもたらすために必要な市が使う税金は、現時点で約248億円（事業費は約318億円）（※左記の④⑤街区分の事業費に③街区・②街区を含めた総事業費は約855億円、市負担額は約369億円）と説明されています。資材費などの高騰により、おそらく事業費は増加するでしょう。市がこのことで起債を借り入れる（借金すると）、金利上昇でさらに市が税金で負担すべき費用は増加します。枚方市が進めなければならないまちづくりは枚方市駅前だけではありませんし、市民の生活に関わる大切な施策もたくさんあります。
伏見市長は「行財政改革」を前進させることを掲げていますが、「究極の無駄遣い」になりかねない危険性があるのです。
Ｑ12
「④街区」「⑤街区」の整備計画の内容で、他に指摘されている問題点はありますか？
A12
1つめは、6月の全員協議会において、市が突如として「⑤街区」の新庁舎に、収容人員5,000人規模、建築費が約90億円というアリーナを合築する、という考えを示したことです。これまで、どの構想や計画、市長の公約や市政運営方針にも出ていないことを表明したのです。さすがに、必要性、施設性格や内容、財源、管理運営など具体的なことが何一つ満足に説明できなかったので、9月の議会では表向きの資料からは消えましたが、「検討の継続」は公言しています。この巨大な施設整備の取扱いが問題となっています。
2つめは、「⑤街区」に歩行者を安全に誘導するために建設するとされたペデストリアンデッキ（歩道橋）です。鋼材価格が高騰している中で多額の事業費が必要だと思われますが、ウォーカブル（快適に歩ける）まちづくりを進めるとして公園・広場を拡張するのに、デッキを作れば皆がそこを通行することになるのではないか、と指摘されています。
3つめは、「④街区」の中に新たに整備される道路です。それでなくても混雑している枚方市駅前の交通状況を考えると、2つの大きなバス通りをつなぐ道路となって、流入車両が増大する危険性があります。
4つめには、「④街区」から「⑤街区」につなぐ「緑の大空間」を作るとして、「④街区」における土地区画整理事業地を拡大しました。現在の緑道と府道の交差点にあるコンビニエンスストアや隣のテナントビルです。このことで、土地計画整理事業経費が約20億円、これに伴い枚方市の負担が約9億円増加すると説明しています。
Ｑ13
これだけ問題が指摘されているのなら、「④街区」「⑤街区」をどのように整備するのかは、もっとしっかりと検討し直して修正すればいいのに、なぜそうしないのですか？
A13
伏見市長は、意見を聴いて、計画を良くするためのさまざまな見直しをして、考え方や計画を修正するどころか、9月議会に市役所の位置を「⑤街区」の住所に替える条例改正案を提案しました。
これは、今後の見直しの範囲を大きく制約するもので、新庁舎の建替えを「④街区」の市有地の中で行う案の検討を封じる意味を持ちます。まして、この条例の提案の仕方は、税金の使い方は議会が決めるという「財政民主主義」、市長と議会は対等な関係であるという「二元代表制」という、法律や枚方市がこれまで積み重ねてきたルールを破る乱暴なものだったのです。
その結果、位置条例の改正案は3分の2の賛成を得ることができず、否決されました。
（※以下も全員協議会での資料より引用したものです。）
Ｑ14
伏見市長がそうした判断をされる理由はなぜだったのでしょう？
A14
ご本人でなければわかりませんが、伏見市長の議会での答弁では、「今、④⑤街区のまちづくりを進めるために、市役所の位置を⑤街区に定めて連鎖型のまちづくりを進めないと、枚方市が都市間競争に負ける」とか、「③街区の再開発に影響を与える」というものでした。しかし、私には、単なる個人的な思い込みとしか受け止められず、説得力を感じませんでした。
実はそうした理由よりも、過去から答弁を繰り返されている「国や大阪府との確認」というものに固執されているからではないかと思われます。
Ｑ15
過去に行った「国や大阪府との確認」とは何ですか？
A15
新庁舎の位置について、市が繰り返して答弁されてきたのは、
「2017（平成29）年8月に『枚方市における国・府・市有財産最適利用推進連絡会議』において、枚方市駅周辺再整備を円滑に進めるために、大阪府北河内府民センターが③街区に移転し、その跡地の⑤街区に国・市による合同庁舎を整備する方向で検討を進めていくことを確認した。」
というものです。ちなみに、今から6年前の2017（平成29）年8月時点での枚方市長は伏見市長です。この連絡会議で、特にメリットとして確認した事項は、北河内府民センターが「③街区」に移転することについてのようですが、その跡地への市の新庁舎の移転については、そのことに起因する「④街区」のまちづくりにおける問題点までを検討した上で出された結論の確認ではありません。
Ｑ16
国や大阪府との確認を守らないのは良くないのではありませんか？
A16
そもそも、この確認は議会での議決も得た正式なものではなく、検討を進めていく前提を行政間で確認しただけのものです。
しかし、この6年間で、コロナ禍を始め社会・経済の状況は大きく変わりました。状況が大きく変化する中で具体化のための検討を進めれば、当初思い描いていた思惑が実現できないことがはっきりすることもあります。契約の世界では、「事情変更の原則」というものがあるので、この確認が何らかの契約的な約束であったとしても、変更することに全く問題はありません。
確かに大阪府にとっては、直接、売買すれば土地の価値を下げることになる北河内府民センターの建築物が、土地区画整理事業の中では「移転補償」対象物件となり、大きな補償料を得ることもできます。土地も枚方市が新庁舎建設に使用するので枚方市に売却する（本当は交換先の元市の土地を売却するのですが）と説明した方が、センターの移転に関する合意形成も容易だったと思われます。
しかし、今となっては、伏見市長がそうした大阪府の立場に気をつかう必要はないと思います。大阪府も枚方市も地方公共団体で、枚方市民は大阪府民でもあります。枚方市長は、枚方市と枚方市民の現在と、未来の利益を大切にして、適切な判断をすれば良いと思います。
Ｑ17
枚方市が「⑤街区」に市の新庁舎を建設しないことになれば、「⑤街区」はどうなるのですか？
A17
そもそも、枚方市駅周辺再整備の大きな目的は、老朽化した都市施設を新しくしなければならない、ということでした。そうした観点で「⑤街区」の状況をみると、問題を抱えていると思われる重要な施設が2つあります。
1つは「⑤街区」の隣接地にある大阪府の「枚方警察署」、もう1つは「枚方消防署」です。ともに耐震補強工事はされているものの、それぞれ老朽化しています。加えて、「枚方警察署」は狭いためにプレハブの執務室があり、館内にエレベーターもありません。バリアフリーではないわけです。その他にもさまざまな課題があると思われます。
「枚方消防署」も老朽化が進み、訓練施設が狭く不十分など、という問題があります。
「枚方警察書」と「枚方消防署」、市民の安全を守る上でとても重要なこれらの2つの施設の建替えについての検討が、この間、全くおざなりにされてきました。
今後はそうしたことも検討課題とした上で、大阪府と枚方市が、「⑤街区」内において不要になる府有地と市有地の活用方策を検討し、その結果を踏まえた「⑤街区」の整備のあり方を検討すべきだと私は考えます。
■今後の進め方について
Ｑ18
移転条例が「否決」されたことで、市は何を行わなければならなくなったのですか？
A18
移転条例の「否決」ということが意味することは、2017（平成29）年8月に『枚方市における国・府・市有財産最適利用推進連絡会議』において確認されたという、「枚方市駅周辺再整備を円滑に進めるために、大阪府北河内府民センターが③街区に移転し、その跡地の⑤街区に国・市による合同庁舎を整備する方向で検討を進める」という前提が明確に否定されたということです。
したがって、まず、これまで議会からさまざまな指摘や意見が出されても、この前提にこだわり続けて耳を貸さなかった姿勢を改めていただかなければなりません。その上で、新庁舎の建設と、「④街区」「⑤街区」のまちづくりをどのようにして行うことが、さまざまな課題の解決を図り、かつ、枚方市の財政負担を最も少なくする計画になるのかを、市民を交えて真剣に検討しなければならないのです。「本来あるべきあたりまえの検討作業を、改めて始めること」、これが市に突き付けられたことです。
その際、現在の考え方は、1つの選択肢なのかもしれませんが、「④街区」に新庁舎を建設することを前提にした場合の選択肢となる考え方（計画）もしっかりと考えなければなりません。その2つの案を議会でしっかりと検討するとともに、あわせて市民への説明や市民との対話を重ねることが必要だと思います。
また、どの場所で建設しようと、どんな庁舎を建設するのかに関する計画や、市内全域での行政機能の配置についての考え方をまとめることが必要なのですが、いまだにまとめられていません。本来ならば、移転条例を提案する前に終わっていなければならないことなので、こちらは急ぐ必要があります。
Ｑ19
奥野議員の意見はどのようなものですか？
A19
私の考えは、次のようなものです。
（1） 何よりも優先しなければならないのは、東南海・南海トラフ巨大地震等の大規模災害に備えることだと考えています。そのためには、まず、廃止され老朽化した公共施設を、すみやかに解体・撤去すべきであると考えます。外壁タイルの落下防止のための防護ネットを大きな壁面3面に設置してまで残している旧枚方市市民会館大ホール棟はその典型です。
大規模災害が発生すると危険な建築物となり、対応せざるを得なくなります。今、できる災害対応は、危険建築物である施設を前もって解体・撤去しておくと、そこには大きな空間（広場）が確保できます。そうすれば、その空間（広場）を有効活用することもできるのです。
（2） 解体・撤去の次に優先して整備すべきは、新庁舎の建設だと考えます。位置は「④街区」で、上記の解体・撤去後の市有地を敷地にするのが最短で整備できる方策であると考えます。新庁舎の施設や建て方については、さまざまな工夫を行えばよいと思います。「④街区」の残りの市有地をどのように活用するかについては、しっかりとした調査・検討と、議会・市民レベルの議論を重ねるべきだと考えます。
都市の魅力を高める施設を整備する、さまざまな都市機能を将来にわたって管理（マネジメント）できる仕組みを作って誘導する、一部の土地を完全売却する、こうしたこともあわせて検討すればよいと思います。ただ、市の財政負担への影響を考え、段階的に進めることが必要であると考えます。
（3） 「⑤街区」については、大阪府と北河内府民センター跡地の活用について改めて協議を行うとともに、枚方寝屋川消防組合とは、「枚方消防署」の建替えを「⑤街区」で行うことについて協議・検討することが必要であると考えます。
（4） 土地区画整理事業については、「⑤街区」の大阪府の用地と「④街区」の市有地の換地、「⑤街区」への新庁舎建設を想定しない場合に、どのような土地区画整理事業になるのかを検討するとともに、土地区画整理事業手法導入の必要性について、再度、検討することが必要であると考えます。
▶ 9月2日の全員協議会の報告です。
